河南淮阳:官司打了15年,土地权属之争仍疑雾重

2019年7月3日,河南省淮阳县四通镇粮经所收到了河南省高院(2019)豫行终1279号行政判决书。至此,一起跨度15年的土地权属争议案件终于告一段落。四通镇粮经所与四通镇杨楼东西组的土地权属争议案件从2004年到2019年,该宗土地经3次行政确权、4次行政复议、20次司法裁判。期间,政府领导换了4任,4名证人及经办人去世,事实真相逐渐模糊,行政区划几番变更,双方单位几易其名……最终,原属于国家的土地归了集体。

媒体记者经过近一周的梳理,通过查阅知情人提供的数十份行政文件及裁判文书,竟然发现15年间,申请人与被申请人之间关系从对立到缓和,再到最后的心照不宣,双方对重要证据前后不一的表述,使得此案疑雾重重。

2004年11月18日,淮阳县四通镇杨楼东组村民杨某勤将一车砂石拉进四通镇粮经所堆放,声称要改建汽车站,四通镇粮经所和乡政府人员出面阻止未果,四通镇粮经所后向淮阳县法院起诉,要求杨某勤停止侵权、排除妨碍。经法院调查,四通镇粮经所属于淮阳县粮食局二级单位,所占土地已经依法征用,土地补偿到位,取得了《国有土地使用证》,土地所有权归国家,任何单位和个人不得侵犯。2005年1月11日,淮阳县法院(2004)淮民初字第220号民事判决书判决杨某勤停止侵权、排除妨碍,恢复原状。2005年1月12日,杨某勤以“四通镇杨楼东西组”的名义向周口市人民政府申请行政复议,请求撤销淮阳县政府为四通镇粮经所颁发的淮国用(2002)014335937号《国有土地使用证》。同时,杨某勤不服淮阳县法院(2004)淮民初字第220号民事判决,上诉至周口中院。周口中院经审理后,于2005年6月6日下发(2005)周民终字第264号判决书驳回上诉,维持原判。

2005年2月10日,周口市政府周政复决字(2005)30号《行政复议决定书》以“事实不清,程序违法”为由,撤销了淮阳县政府为四通镇粮经所颁发的《国有土地使用证》,同时认定土地使用权仍归四通镇粮经所,并责成淮阳县政府在两个月内重新颁发土地使用证。四通镇杨楼东西组不服该复议决定,于2005年9月20日向周口中院提起诉讼。周口中院(2005)周行初字第12号行政判决书撤销了四通镇粮经所持有的《国有土地使用证》,同时该判决表示,“周口市政府无权直接对争议土地的所有权和使用权予以确权”,周口市政府“越权确权”行为被撤销。也就是说,法院对“土地使用权仍归四通镇粮经所”的决定不予认可,淮阳县政府也无须“在两个月内为四通镇粮经所重新颁发《国有土地使用证》”。

四通镇粮经所不服此判决,上诉至河南省高院。河南省高院(2006)豫法行终字第00067号行政判决书判决“驳回上诉,维持原判”,并向淮阳县政府发出《司法建议书》。河南省高院认为“争议的土地使用权证和行政复议决定被依法撤销后,土地权属争议仍然存在”,建议淮阳县政府“考虑涉案土地的历史状况、土地使用现状等因素,在两个月内对双方争议的土地权属问题作出处理”。

收到河南省高院的《司法建议书》后,淮阳县政府通过调查取证,于2006年9月22日作出淮政土权字(2006)第3号土地权属案件《行政处理决定书》。该决定书查明:1985年4月3日,争议双方签订了“征地协议”,四通镇粮经所付清了土地价款和各种补偿。当年10月,淮阳县城乡建设环境保护局下发了淮城建字(85)第13号征地文件。1994-1995年,淮阳县政府在土地清查中对该宗地少批多占的问题进行了处罚,争议双方就有关遗留问题又签订协议进行了处理。淮阳县政府依法作出行政处理决定:“四通镇粮经所与杨楼东西组争议的土地,所有权属于国家,使用权属于四通镇粮经所,任何单位和个人不得侵占”。

四通镇杨楼东西组不服该处理决定,向周口市政府申请行政复议。周口市政府2007年1月16日作出的周政复决字(2007)4号《行政复议决定书》维持了淮阳县政府的决定。四通镇杨楼东西组不服行政复议决定,分别向淮阳县法院起诉。淮阳县法院(2007)淮行初字第19号和(2007)淮行初字第20号行政判决书均维持了淮阳县政府的决定。此后,四通镇杨楼西组不服淮阳县法院一审判决,上诉至周口中院。该案件中止审理两年后,周口中院2010年12月13日下发(2008)周行终字第22号行政判决书以“认定事实错误”为由判决撤销了淮阳县法院(2007)淮民初字第19号行政判决,撤销了淮阳县政府作出的土地确权决定,责令淮阳县政府60日内重新确权。

因争议双方当时正在进行民事诉讼,直到6年后,淮阳县政府依据周口中院(2008)周行终字第22号行政判决书的要求,才再次启动对该宗土地的确权工作。

2016年5月4日,淮阳县政府淮政土字(2016)5号《行政处理决定书》认定:该争议土地所有权和使用权属于四通镇杨楼村东西组。也就是说,该争议土地不再是“国有土地”,而是“集体土地”。

四通镇粮经所不服该决定,向周口市政府申请复议。周政(行复决)(2017)1号《行政复议决定书》维持了淮阳县政府的决定。四通镇粮经所不服该复议决定,向周口中院提起诉讼。周口中院(2017)豫16行初48号行政判决书再次以“事实不清,证据不足,程序违法”为由一并撤销了淮阳县政府和周口市政府的土地确权决定,责令淮阳县政府60日内重新确权。

据知情人透露,2008-2010年,该案件的中止审理,成为了争议双方胜败的“转折点”。即使不懂法律,也会明白“政府征地文件”和“征地协议”是该案的核心证据。然而,戏剧性的情形终于出现了。就在周口中院中止审理后,四通镇杨楼东西组竟然拿出了“征地协议”的另一个版本,同样是1985年4月3日签订,与四通镇粮经所持有的《征用土地协议》内容基本相同,区别在于杨楼东西组持有的是“租用”协议(打印版的复印件)。更令人惊讶的是,作为重要证据的淮城建字(85)第13号征地文件也出现了另外两个版本……足以影响定案的核心证据竟然出现了“真假美猴王”,让人匪夷所思。

据裁判文书显示,淮阳县公安局刑警队、淮阳县检察院曾对有关经办人、档案管理员进行了询问。结果是“年代久远记不清,”档案管理员的说法是“两份协议都有存档,原件都在档案室”。可惜的是“拒不提供”。

2008-2016年,争议双方就彼此持有的“征地协议”效力问题展开了民事诉讼“拉锯战”。淮阳县法院、周口中院均认定四通镇粮经所持有的《征用土地协议书》“不具有效力”。

“以彼之道还施彼身”。2016年8月份,四通镇粮经所向淮阳县法院起诉,要求“确认四通镇杨楼东西组持有的《租用征用土地补偿协议书》(打印版的复印件)无效”。淮阳县和周口市两级法院以“证据不足”为由驳回了四通镇粮经所的诉讼请求。也就是说,四通镇杨楼东西组持有的租地协议“合法有效”。

“假亦真来真亦假”。媒体对比当事人提供的两份“征地协议”,其中,四通镇杨楼东西组持有的“有效”的《租用征用土地补偿协议书》,有一处条款内容为“土地租金每亩每年200元,租期20年”(1985-2005),根据当时的社会经济水平,200元属于“天价”,显然违背社会现实,且无原件相印证,疑似伪造。四通镇粮经所持有的“无效”的手写版《征用土地协议书》,也存在一定的瑕疵,但有1995年四通镇粮经所征用杨楼行政村《土地遗留问题的处理协议》相互印证。遗憾的是,法院最终认定了“疑似伪造”的协议合法有效。

知情人透露,关于三个版本的征地文件,只有四通镇粮经所提供的与存档一致。令人不解的是,法院的做法却是该文件既然“出现了三个版本,就不再作为证据使用”。此举被认为是“玩忽职守”或是有意为之。部分当事人、经办人、证人前后不一的证词,持有关键证据却拒绝提供……仿佛有一只巨大的“黑手”在有意将水搅浑,让真相越来越模糊。

根据周口中院(2017)豫16行初48号行政判决书的要求,淮阳县政府于2018年再次启动该争议土地的确权工作。淮政土字(2018)18号《行政处理决定书》认定争议土地所有权和使用权属于杨楼东西组。四通镇粮经所不服该决定,向周口市政府申请复议。周政(行复决)(2018)585号《行政复议决定书》,维持了淮阳县政府的决定。四通镇粮经所不服复议决定,向周口中院提起行政诉讼。周口中院(2019)豫16行初17号行政判决书,驳回了四通镇粮经所的诉讼请求。四通镇粮经所不服判决,上诉至河南省高院。2019年6月25日,河南省高院下发(2019)豫行终1279号行政判决书,驳回上诉,维持原判。至此,一场跨越15年的土地权属争议案件,历经多次行政确权、行政复议、民事、行政诉讼,终于尘埃落定。

案件结了,迷雾却没有散去。历经15年,国有土地变成了集体土地。因年代久远,证据链的关键环节都是靠“证人证言”来连接,难免让人心有余悸,如果有人“说了假话,作了伪证”将直接影响判决结果。然而,该案的多名知情人已去世,再想调查已“死无对证”。难道,真相就这样消融于历史?国有资产流失谁来买单?目前,四通镇粮经所欲提出申诉,有关知情人也秘密表示“当时出于无奈,说了假话”,对于该案件后续进展,我们将继续关注。

注:因年代久远,争议双方名称多次演变和更改。淮阳县四通镇粮经所名称多次变化:原名淮阳县黄路口粮食管理所;1985年5月更名为黄路口粮食经营管理所;1995年更名为淮阳县四通镇粮经所;2005年,撤并归淮阳县黄集粮食经营管理所;2005年12月改制更名为淮阳县黄集满仓粮油购销有限公司;2010年更名为淮阳县四通镇金旺粮油购销有限公司;2014年更名为淮阳县四通镇粮源粮油购销有限公司,也就是现在的名称。四通镇杨楼村东西组,原隶属于黄路口乡政府宋楼行政村杨楼村民组(未划分东、西组,1985年5月,杨楼村民组划分为东西两组),后名称变更为淮阳县四通镇四通村杨楼东(西)组。

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